当前我国城市规划管理体制改革的若干重点

    这些遗憾虽不能全面清除，但应努力减少到最低程度。因为这些遗憾本身包含着人民财产的巨大浪费，生态建设的巨大失败，或成为可持续发展的巨大障碍，同时也造成不可再生资源无可挽回的损失。有的地方为争取国债资金乱报项目，最终造成几十亿的损失，这些都是可以计算的。可有些损失是无法计量的，如生态资源、历史文化遗存和自然景观资源等不可再生资源遭到破坏，城乡规划出现错误，其所造成的是难以计量的巨大损失，因为这些资源是一代一代不断积累、叠加，不断增值的。如何在我国高速城镇化过程中，处理好区域与城乡协调、经济发展与资源保护协调、城市发展与生态环境的协调，必须改革现行的城市规划管理体制，使之适应于十六届三中全会提出的“五个统筹”的工作方针，确保城镇化的健康发展。本文从现行城市规划管理体制中三种缺位的分析入手，分别就如何改革国家建设部、省规划建设管理机构和城市规划管理部门的管理体制提出要求，并对推进改革中要处理好的几种关系进行分析。（参考《www.jianzhu518.com》）

    1、现行城市规划管理体制的缺陷

    城市规划学认为：城市的财富蕴藏在城市的空间结构之中。空间结构不合理，就会导致财富的减少。这些财富是谁的？是人民的财富，历史的财富，却很有可能在我们手里化为泡影。反思我们目前城市规划管理体制的现状，确实存在着许多缺陷。为什么我国各地城市规划的遗憾那么多？在城市化、全球化、工业化和市场化的浪潮中，规划管理的不适应性，集中表现在“三个缺位”上。

    一是省和地市（州）两级政府对下级城乡规划的指导、协调、监督的职能缺位。按现行的管理体制，上级规划管理部门根本就不可能对下级进行有效监督，这就使我们常处于无法可依、无规可循的处境之中。

    二是在城乡规划的实施过程中，有效的事前、事中的监督职能缺位。前面讲的是对规划的编制、审批和协调管理的监督职能缺位，后面讲的是在规划的实施过程中，事前、事中的监督职能缺位。按照规划界流行的语言是：“各类违反《城市规划法》的案例往往是报纸上登了、电视台播了、上级领导批了，我们才知道。”各地的建设厅、规划局也是这样，领导有批示了、群众有反映了、电视台都曝光了，具体规划管理者还蒙在鼓里，基本上都是被动的。但是有一条不能忘记，其它的损失是可以弥补的，可生态资源、历史文化资源一旦毁坏，就是不可再生的。所以，规划管理必须要在事前、事中进行监督。这就像法院对犯人做出死刑判决，执行了死刑的人还能复活吗？历史街区毁了，还能恢复原貌吗？一切都毁灭了。建设部在向中央领导汇报第四次城市工作会议时，有的领导就提出，是不是我国也像别的国家那样，超过多少年以上建筑的拆迁，都得上报中央政府来批。美国就是这样，50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修复和改建，都要上报美国内政部批准。如美国加里福尼亚州一个叫卡梅尔的小城市，该城市有一座七十三年前建的教堂需要维修，维修资金由当地负责，但建筑维修的所有细节都必须经内政部审批同意。美国采取的是联邦体制，城市规划按理应由各地自行管理，但是美国的体制是三权鼎立，从中央政府到哪怕是只有2 500人口的小城市，都是三权鼎立，立法、司法和执法三只螃蟹互相咬在那里，谁也不能动，中央政府的信息渠道十分畅通。我国则不同，下面是一只大老虎拼命往前冲，所以，必须实行事前、事中监督，在不可再生的资源遭受破坏之前，如在建筑被拆除之前，要有“刀下留情”的审批制度，这与法院有死刑复核制度一样。事关古建筑、历史文化建筑、历史街区、风景资源的建设行为，都必须进行事前、事中审查。

    三是对“长官意志”、“乱指挥”制约的缺位。现在，各地对编制城乡规划的积极性很高，并实施了舆论监督、群众监督、专家监督、上级监督、人大监督，但对监督中所发现的规划上的问题该由谁来负责呢？现状往往是没人负责，乱拍板造成重大损失也没有责任追究制度，结果却可能是规划局当替死鬼。如果城市规划局拒绝省里的监督（城市规划局局长大多有这种心态），一旦出了问题，自己则承担全部责任包括刑事责任。他们没有想到这一系列的监督都是保护自己的。规划界有一句名言：“规划是向权力阐述真理”。规划的实际决定权掌握在书记、市长手中，他们认为应在这儿建个什么标志性建筑，那里要架设一条高架路，规划局长往往“胳膊扭不过大腿”，又没有建立制度去保护自身合法权益，那怎么样才可能向权力阐述真理？真理和权力本身是不平等的，这是比较严重的问题，而且偏偏有一些长官意志表现得特别出格的城市领导人。如有一位市长到日本考察却学了歪经，他看到东京银座的景观很漂亮，街道两侧没有行道树，回国后就要把城市道路两侧的行道树都砍掉，歪到这样的程度还了得吗？所以，规划必须建立法治体系。所谓法治，就是对权力的制约，这是法治的最终涵义，也是十六大提出的要求。如果规划管理规则的建立和所有的改革措施不是为了监督制约权力，那高速发展的城镇化对资源的破坏是不可挽回的，规划局局长就是喊破嗓子都没用。

    2、省级城乡规划管理体制的改革重点

    2.1建立省一级的规划委员会

    建立省规划委员会必须把握5个要点：

    一是省和省会城市的规划委员会不能合一。如是合一，就永远开不了会，办公室设在建设厅也会被架空。《城市规划法》规定各级政府主管本行政区域内的城市规划工作，省域范围内由省政府负责，所以省政府要有一个规划委员会，这个委员会就是代表省政府对省域范围的城乡规划进行审批监督。而市规划委员会则是管理市域范围内的规划事务，两者不能混合。

    二是专家、学者在委员会中所占的比例一定要超过公务员。这一点很重要。如果行政人员比例很大，所导致的教训就是：既然规划委员会以行政干部为主的，那么如何与省政府常务会议或省委常委会的决策功能错位呢？正因为规划委员会是专家学者占了多数，所以规划审批管理必须通过规划委员会，否则其功能是与省政府的常务会议冲突重叠的。

    三是规划委员会的职能要从咨询功能转向预决策，最后向决策过渡。第一步先是预决策机构。什么是预决策机构？就是凡是在省域范围内重大规划的编制、调整、修改、审批，必须经过规划委员会的预批准，然后报省委常委会、省政府常务会议审议决定，而一般的事项，规划委员会可自己决策。如在香港，一般的事项经规划委员会决策后，直接报特首签字批准。大事预决策，小事决策，千万不能把规划委员会搞成咨询机构。

    四是规划委员会应下设专家委员会。因为规划专家的种类很多，如风景名胜区、历史文化街区保护等对资源保护类的专家，城镇体系、宏观调控类的专家等等。同时要充分吸收人大、政协的专家。这样，省建设厅就掌握了规划委员会运作的调控权。

    五是对下级规划委员会的纠纷进行仲裁。这样逐步地形成机制后，就可以部分解决缺位问题。

    2.2在各类规划中明确对各种不可再生资源的强制性保护

    明确对不可再生资源的强制性保护，是规划体系改革中的重要内容。包括风景名胜类资源、历史文化街区类资源、文化名镇（村）、重大工程建设导致的土地资源增值资源、生态环境资源等，这是任何一级规划都必须明确的强制性保护内容。另一方面，绿线管制管生态，蓝线管制管水系，紫线管制管历史文化，黄线管制管重大的基础设施所产生的土地增值效应和生产力的布局，这“四线”管理非常重要。以往规划部门只管了一条红线，太片面了。省一级应该强调省域内不可再生的各类资源的强制性保护，离开了强制性保护就是无的放矢。政府行政保护的能力也不能像胡椒面一样随便撒。

    2.3健全省域城镇体系规划管理

    每个省都已编制完成了省域城镇体系规划，但如何落实？一是省域城镇体系规划是《城市规划法》、国务院[2002]13号文以及最近中央下发的一系列关于开发区、土地管理等文件中都明确要求的，国务院领导同志的讲话中也突出强调的，所以其法律地位已经具备。二是实行“一书两证”的制度。在城市规划区内，按城市总体规划和控规核发“一书两证”；在城市规划区外，则应按城镇体系规划核发“一书两证”。规划管理可以延伸到规划区范围以外，所以“一书两证”要走出去，走出规划区以外，这一点已经很明确了。九部委关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的文件明确要求，违反的要纠正，未建立的要重建。三是做好城镇体系规划本身的完善工作。城市总体规划五年一反思，城镇体系规划起码也应五年一反思，一充实。目前各省的城镇体系规划编制质量参差不齐，有的相当好，有的很糟糕，所以，省建设厅要参照编制得比较完善的省域城镇体系规划来及时修编。城镇体系规划必须体现不可再生资源强制性保护的内容，体现生产力的布局，不然就是废纸一张。规划司要提供几个城镇体系规划编制较为规范的样本，各省根据这些样本进一步深化、修改，从而提高可操作性，提高覆盖率。四是强化城镇体系规划管理中的协调职能。因为有了城镇体系规划，协调的地位就已经确立。在整个省域范围内，以城镇体系规划为蓝本，协调各方按照蓝本进行规划建设，特别是重大工程的建设。如“西气东输”工程江苏段的布局走向，由于当时没有依据省域城镇体系规划来选址，江苏省建设厅报告了建设部，建设部发文要求必须按省域城镇体系规划进行调整修改。各类建设项目布局与城乡规划、城镇体系规划发生冲突的，必须按照城镇体系规划来实施。如果确有更高明的选址方案，也必须按程序先调整城镇体系规划。