对于混合型监理模式利弊的探讨

    摘要：从1996年起，工程建设监理开始进入全面实行阶段，但在实际执行中，与国际贯例的FIDIC监理模式相比，存在着很大差距，更多地是一种混合型的监理模式。本文阐述了这种模式的表现形式及其存在的根源，对其利弊进行了分析，并为进一步规范工程建设监理制度提出了几点建议。
   

    关键词：混合型 监理模式 利弊

    1 前言

    工程建设监理是市场经济的产物，是智力密集型的社会化、专业化的技术服务。实践证明，在建设领域，实行工程建设监理制正是实现两个带有全局性的根本转变的有效途径，是搞好工程建设的客观需要。1993年5月在天津召开的第五次全国建设监理工作会议上，建设部提出建设监理从1996年开始，进入全面实行阶段，到本世纪末，争取达到产业化、规范化、国际化的程度。我国公路工程施工推行社会监理制已逾10年，其效益得到广泛肯定。然而，由于计划经济向市场经济转变的过程中，许多客观和主观的原因，使工程建设监理制并非纯粹的“社会监理制”，而是一种混合型的监理模式，这种模式是利是弊?本文将对此予以剖析，愿与同行探讨。（参考《www.jianzhu518.com》）

    2 混合型监理的表现形式及其存在的根源

    混合型监理模式，即业主或建设单位(以下统称为建设方)与社会监理单位相结合进行监理的模式。建设方可能是官员，也可能是投资者。其具体表现为：①建设方自行组建总监办公室或总监代表处，一般附属于带有行政管理性质的工程建设指挥部，或者只不过是指挥部的一个职能部门，而分管合同段的驻地监理办公室则委托专业性的社会监理单位组建；②社会监理单位主要承担或只承担质量监理，进度监理、费用监理和合同管理等由建设方(或主要由建设方)直接控制；③建设方办事机构中仍设置较庞大的管理部门，并派出人员直接参与现场监督或监理工作。驻地监理服从各级指挥部和建设方指派的监理机构和人员的管理。社会监理完全从属于建设方。

    这种混合型监理模式从根本上讲与工程建设监理的本质内涵不同，监理方不具备FIDIC合同条款所规定的独立性、公正性。在很大程度上仍然体现建设方自行管理工程的模式。

    由于建设方的现场管理人员(指挥部人员)及其所派监理人员大都并非专业监理人员，有些只不过是一般行政人员，往往不能严格按合同文件(含技术规范)办事，因而监理的科学化、
    规范化就难于做到。

    这种模式之所以普遍存在，究其根源主要有：

    第一，建设方对工程建设监理制的认识有偏差。监理方式的采用一般由建设方决定。受计划经济的影响，他们习惯于亲自出马，不愿“大权旁落”，尤其不能将费用、进度监控等权力委托出去；认为社会监理人员毕竟是“外人”，是“雇员”，是技术人员，只能执行领导的决定、指示，不能接受建设方、承包方、监理方“三足鼎立”的局面；认为社会监理不能独立执行监理业务，必须加强监督，因而必须直接参与现场管理。

    第二，业主项目法人责任制未积极有效地落实。在市场经济体制下，业主应当是独立自主的项目法人，拥有建设管理权力，对工程的功能、质量、进度和投资负责。但许多地方并没有积极推行业主项目法人责任制，或没有给“业主”下放建设管理的全部权力。这样的“业主”，当然责任不大，因而，他并非觉得需要将工程项目建设委托社会监理单位实施监理。但为了立项，又不得不遵照有关规定委托监理，于是便采取混合型监理模式。

    第三，建设方还不习惯利用高智能密集、专业化的咨询服务，不适应社会分工越来越细的要求。

    第四，监理人员综合水平还不高。监理人员应具有扎实的理论基础和丰富的施工管理经验，既有深厚的技术知识，又有相应的经济、法律知识，善于进行合同管理。然而，现阶段监理人员的综合水平还不高，信誉、地位也不高。目前，监理人员的一个共同弱点是都比较缺乏合同管理、组织协调的能力。综合水平不高决定着他们在一定的程度上不具备全方位、全过程监理并成为工程活动核心的能力，不能够完全让建设方放心。

    3 混合型监理模式的利弊分析

    混合型监理模式在计划经济向社会主义市场经济转变过程中，在推行社会监理制的初期阶段有一定的必然性和必要性。首先，当前社会监理单位的实力、监理人员的素质、合同、法律意识、组织协调能力、控制工程行为的水平与工程建设监理制度的要求还有很大差距。承包人对其接受程度、信任程度还不十分高。在这种情况下采取混合型的监理模式，建设方在一定程度上介入现场管理或部分地进行监理，给社会监理以必要的适当的支持，可部分弥补社会监理本身的不足，若操作得当，将有利于树立监理人员的权威。其次，虽然总监办公室、总监代表处由建设方组建，只要给予他们相对的独立性，与社会监理单位组建的驻地监理办公室在职能与分工上明确，并在一定程度上形成整体，作为独立的第三方，也比较容易与建设方沟通。

    但这种监理模式具有明显的弊端：

    第一，与现行法规不符。交通部《公路工程施工监理办法》第八条规定：“承担公路工程施工监理业务的单位，必须是经交通主管部门审批，取得公路工程施工监理资格证书、具有法人资格的监理组织，按批准的资质等级承担相应的监理业级。总监(或其代表)也并不属于哪家具有法人资格的社会监理单位。同时，国家计委〔计建设(1996)673号文〕“关于实行建设项目法人责任制的暂行规定”第八条规定：“项目法人组织要精干。建设监理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类社会中介组织的作用”。这不仅肯定了中介组织的作用，而且明确了项目法人组织运作的原则。

    第二，不利于提高项目管理水平。据了解，目前很多的总监办(或代表处)的工作人员，是建设方临时从各地方、各部门抽调组建的，他们有的来自区、县养路部门，有的甚至第一次接触FIDIC条款，由他们组成上级监理机构来领导专业化的社会监理单位派出的机构，是不能够充分发挥社会监理单位在“三控两管一协调”方面较成熟、较富经验的专业化水平。将社会监理人员降低为一般施工监督员，无法在合同管理上发挥其应有作用，项目管理水平也无法向高层次发展。《京津塘高速公路工程监理》开篇第一句便总结道：“遵循国际惯例的工程监理，重要的一点就是要确立监理工程师在项目管理中的核心地位”。FIDIC监理模式是一个严密的体系，三大控制是一有机整体，相辅相承。只委托质量监理，实际上是很难控制质量的。这种模式也不利于建设方从具体的事务中解脱出来，进而将重点放在为项目顺利进行创造条件、资金筹措、协调关系，以及对项目实施进行宏观控制上来。

    第三，职责不清。这种模式的监理机构是由两个性质不同的单位组建的，一方是建设方，另一方是社会监理单位。他们在业务上又是从属关系或交叉关系，一旦有失，无法追究法律
    责任，即便是道义责任，也会由于互相依赖、互相推诿而难以分清。除非是明显的个人失误。

    第四，权力分散。层次一多，权力便分散。不能政出一家，特别是意见不统一时，往往造成内耗，承包人也无所适从，有时还易于让承包人钻空子。

    第五，效率低。混合型的监理模式在很大程度上破坏了监理工程师作为独立公正的第三方的身份，使监理工作本身的关系复杂化。缺乏一致性，手续增多，造成办事效率不高。而在施工过程中随时都有新情况，新问题出现，它们亟需得到及时处理，否则将贻误时机，影响工程进展。对承包人也是不利的。

    第六，不利于将社会监理进一步推向市场。这种模式不利于建立一个真正由建设方、承包方、监理方三元主体的管理制和以合同为纽带，以建设法规为准则，以三大控制为目标的社会化、专业化、科学化、开放型管理工程的新格局。在深度和广度上制约了社会监理单位的权力和管理水平的提高，也阻碍了我国工程与国际接轨的进程。

    4 几点建议

    鉴于目前建设市场正逐步趋向成熟，社会监理已有相当的经验，市场法规也比较配套，为更有力、更全面的推行工程建设监理体制，建议：

    (1)摆脱行政手段管理工程的模式，放手让监理工作。不再采用计划经济时期沿用的、以政府官员为首的工程指挥部的管理模式，也不设立以政府官员或业主人员为首的总监及相应机构。还监理权于合格的社会监理单位及其派出的机构和人员，使社会监理单位及其工程师充分负起合同规定的责任，享有合同规定的职权。充分利用其独立性和公正性，以合同及有关法规制约承包人和监理工程师，业主也同时受到相应的约束。运用法律、经济手段管理工程，保证合同规定的工期、质量、费用的全面实现。完善招投标制度，全面落实项目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意识、法律意识。