我国工程招投标政府行为的规范
3 规范政府行为的具体措施
招投标中政府行为的规范涉及到既要规范其业主行为,也要规范其管理者行为,从经济学的角度来讲,应该做到“一收一转”:收缩政府对公共资源的控制,转变政府行使职能的方式。
3.1 对政府投资项目管理体制进行改革
我国政府投资项目管理模式的改革方向是建立与国际惯例接轨的业主制,这是符合市场经济规则的业主制。因此,政府投资项目的业主必须是市场经济活动的参与者,而不是市场的管理者,也可以说是运动员而不是裁判,他们是真正自负盈亏、自主经营的法人企业,他们扮演的是委托—代理关系中的委托人角色。因为只有在他们成为了真正的市场利益主体后,他们就要承担获得预期投资收益的风险,他们才会对项目投资进行控制,就有了降低造价,提高投资收益率的内在动力。具体来说:
(1)将政府投资项目分成非经营性项目和经营性项目,对于他们实施不同的管理。a)对于非经营性项目应该成立专门的管理机构进行管理。非经营性政府投资项目包括政府办公楼、监狱、城市绿化、路灯等,这些工程属于无收益或者非赢利性公共项目,没有增值保值、还本付息的压力,相应的建设单位因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资,并且,这些单位大多属于“一次性业主”,由于缺少经验,许多业主行为不规范,导致工程质量低劣、腐败滋生。对于这一类工程,应该按照建、管、用分离的指导思想建立专门的管理机构专司管理,在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”相结合。新的专门机构成立后,原来的各行业主管部门只管行业政策和相应法规的制定,别的有关事宜全部由新设立的机构负责,即新机构是业主,是教练员和运动员,而原来的各行业主管部门是裁判员。可仿照我国香港地区工务局的做法,在中央和地方各级政府中组建专门机构,他的管辖范围应为各级政府除能源、农业、交通外的全部政府投资项目。陕西省1998年4月成立的统一建设管理办公室,重庆市成立的城市建设发展有限公司都是这一类型的专门机构。b)对于经营性政府投资项目仍然坚持项目法人责任制。经营性投资工程包括收费的交通设施、能源设施等,这些工程的建设主管单位是一些专业性很强的部门,他们常年有建设项目,所以他们有工程经验。对于这一些项目应该建立项目法人,实施项目法人责任制,由项目法人负责建设经营的全过程,可以由政府设立有限责任公司和股份有限公司,对于大多数项目,以投资公司的形式为主。由项目法人充当项目业主,自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。
(2)对政府投资工程的主体进行改革。将政府投资工程由单一的政府投资向多元混合投资转化,在工程建设中政府作为唯一的投资主体或者主要的投资主体有两个不利结果,一方面导致资金短缺;另一方面导致投资效率低下、产生了许多腐败问题。实行投资主体多元化,将民间资本吸引到政府投资工程中,一方面可以大大缓和资金矛盾,另一方面民间资本的参与有助于业主成为真正的市场利益主体,从而能够提高项目的运作效率。这一方式尤其适合于在经营性投资工程中运用,这种模式中的一种典型方式就是BOT投资。进行体制改革后,不仅使我国的政府投资工程有了合格的市场主体,而且解决了我国长期存在的“各自为政,多头管理”难题,收缩了政府部门的某些特权,减轻了业主和施工企业的负担,并有利于打破长期存在的地方垄断和行业垄断。
3.2 大力培育合格的中介机构
应该按照国际上的先进做法,实行政企分开,大力培育中介机构,改革政府官员集“运动员”和“裁判员”于一体的特殊身份。这些中介机构完全独立于投资方以外,他受投资方雇佣,对投资方负责,他们的行为是完完全全的企业行为。在信息不完全对称的情况下,投资方通过市场法则来对这些中介机构进行有效控制,那些不能令投资方满意的中介机构最终会被市场淘汰。
3.3 加大监管力度
现在,我国已经制定了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》以及《建筑工程发包承包管理条例》,应该说这方面的法律法规已经比较完善,政府除了进一步完善法律外,更重要的是要执法要严,对于那些违法乱纪的行为要严格处理。应加大贯彻《招标投标法》的力度,一切事情按照法律办事,防止那些以“上有政策,下有对策”来钻法律漏洞的单位。可以仿照美国的“黑名单”制,对于那些违法的单位采取降低资质等级、多长时间不准从事工程承包等措施来处罚。作为政府实现其政府职能的一种重要方式,执法必须从严,这一方面可以保护那些遵纪守法的社会主体的利益,维护社会的公平,另一方面也可以维护政府应有的威严。
3.4 加大对施工企业的
在招投标中,政府干预的一项重要职能就是加大对施工企业的培养,目前建筑市场一方面是供需严重失衡,建筑生产能力过剩,从而导致过渡竞争,建筑市场秩序混乱,腐败滋生;另一方面是大部分企业生产能力都比较小,综合势力都比较差,国际竞争力比较弱。我们对他们的培养主要体现在以下几个方面:a)通过企业制度创新,确立企业法人主体和市场竞争主体的地位,健全企业法人制度;b)切实有效的为国有大中型建筑企业解决计划经济体制下形成并长期积累的实际问题和困难;c)按照市场经济的要求对建筑市场进行整改,通过采取合并等手段做大做强一批具有一定国际竞争力的施工企业。
4 结束语
总之,政府行为的不规范严重阻碍了工程招投标的顺利进行,所以为了保证工程招投标工作能公平、公正、有效的进行,不仅需要规范市场行为,更需要规范政府行为。当然,由于我国长期计划经济体制的影响,政府行为的规范还任重道远,招投标的规范也就需要时日。