制约我国工程造价管理体制改革的主要问题

    摘要: 近年来在国民经济高速增长和国家积极的财政政策的影响下,我国全社会固定资产投资额每年都以30%左右速度增长,2002年已达4.3万亿元,其中建安工作量完成2.6万亿。为了加强工程造价的管理,当前工程造价管理工作改革主要围绕三个方面开展工作,一是提高国有投资工程经济效益,合理确定和有效控制工程造价;二是按照市场形成工程造价的目标对建设工程发包与承包计价进行改革,通过推行建设工程招标投标工程量清单计价,逐步完善招标投标竞争定价机制;三是加强招标投标、施工合同、工程结算中工程造价计价活动进行监督管理,规范建设市场经济秩序。按照上述工作目标,在开展工程造价管理体制等各项改革工作中,存在的主要问题有。

    关键词: 工程造价 造价管理

    一、传统的计价依据和计价方法不适应工程造价控制和招

    标投标竞争定价的需要。工程造价计价依据包括建设项目投资估算指标、概算定额、预算定额以及相应编制办法等,在为建设项目投资决策服务的投资估算指标和概算定额中,由于将许多影响工程造价的因素固化,由于不利于调整使用,且编制周期过长和管理手段和管理方法的落后,使得这些指标定额难以准确的反映工程造价实际变化,加上由于我国投资体制管理中存在着部门或地方经济利益的驱使,建设单位不按照工程造价管理的规律制定投资计划,盲目决策上项目以及部分建设项目法人工程造价管理水平不高等原因,造成相当多的建设项目工程造价控制中出现估算超概算、概算超预算、结算超预算,即“三超”现象。

    在建筑工程施工发包与承包阶段,预算定额加取费在计划经济时期一直作为建设工程施工发包与承包计价的主要形式。随着我国建设工程招标投标体制的建立和完善,建设工程通过招标投标已成为形成工程造价的主要形式,在预算定额改革中,虽然已经实行了定额中的量价分离,但现行预算定额中的消耗量和有关措施性费用仍是按照社会平均水平编制的,按照招投标竞争定价的原则,企业按照定额的报价不能反映其实际的技术水平和管理水平,造成了企业只是在按定额计算成本低水平上竞争的现象,特别是在标底按照定额编制并作为评标中标的主要依据情况下,企业为了中标采取不规范或违法的行为去摸标底,以致于造成招标投标中腐败行为的产生。

    二、建设工程发包承包中工程造价计价不规范。

    工程造价是工程建设管理的主要内容之一,也是建设市场运行中涉及有关各方经济利益的焦点。长期以来,由于预算定额编制周期过长,定额水平不能及时和准确反映市场价格变动以及计价方法的改革滞后,不利于业主合理确定工程造价,给业主在招标投标中盲目的压级压价和施工单位在结算中高估冒算、或发承包双方结算中弄虚作假留下了空间。这些问题虽然出现在招标投标过程中,但由此引发的工程合同纠纷,工程结算困难,在建设工程发包人与承包人缺乏必要的信用保证体系情况下,造成了大量建设单位欠施工单位工程款,施工承包单位欠分包单位款和农民工工资的现象。

    三、工程造价管理体制受行政管理分工的限制,致使工程造价管理的整体效力不高。

    工程造价管理涉及建设项目可行性研究、设计、施工招标投标、合同签定等各方面,受计划经济体制的影响,我国现行工程造价管理体制的现状是建设前期的造价管理属于发展改革部门,工程实施阶段的造价管理属于建设行政管理部门,除此还涉及财政、审计等部门。部门与部门之间,部门内部之间涉及工程造价的制度和措施缺乏有机的联系和相互协调机制,工程造价的分割管理,铁路警察各管一段的管理体制,使工程造价管理的整体效力难以发挥。

    认真分析造成工程造价管理存在上述问题的原因,工程造价管理部门在加大改革工作力度的基础上,主要在以下几个方面提出切实

    一、按照市场形成工程造价的改革目标,推行建设工程招标投标工程量清单计价。

    为了满足招标投标竞争定价和经评审合理低价中标的要求,2003年2月建设部和国家技术监督检验检疫总局发布了《建设工程工程量清单计价规范》(以下简称《计价规范》),以此推动和规范建设工程招标投标工程量清单计价工作。工程量清单计价即在建设工程招标投标中,招标人或委托具有资质的中介机构编制反映工程实际消耗和措施性消耗的工程量清单,提供给投标人,由投标人自主报价。采用工程量清单计价后能够反映工程的个别成本,便于施工企业自主参与竞争。《计价规范》根据建设工程造价多次计价和先计价后结算特点,使建设工程的标底和投标报价的编制符合工程造价计价的规律,并在工程实体费用、措施性费用、管理费和利润计算方面规范化。

    二、贯彻执行《计价规范》,规范建设工程计价活动。

    推行建设工程招标投标工程量清单计价就是在工程招标投标中为招标人和投标人提供科学合理的定价方式以及为投标人提供公开、公平竞争平台。为了规范工程量清单的计价行为,《计价规范》作为国家标准对建筑、安装等工程的工程量清单项目名称、计量单位和工程量计算规则做了统一性规定,并提出了标底编制和投标报价的原则和工程变更后工程量和价格的调整办法。通过《计价规范》的贯彻执行,对于规范招标投标中计价行为,从技术上避免弄虚作假和暗箱操作以及保证工程款的支付结算都将起到积极的作用。

    三、加强工程造价计价的监督管理,维护建设各方的合法权益。

    政府需要加强对工程造价的间接调控力度,加强对市场计价行为的监督管理。工程造价计价行为的监督管理是工程造价管理中的薄弱环节,由于各地工程造价管理机职能的限制以及造价管理法律法规滞后等原因,工程造价计价的监督管理不像工程安全质量监管有章可循,目前仅能从工程造价咨询单位和造价工程师执业方面开展工作,而对业主和施工等单位的不规范计价行为的监督执法缺乏有效手段和综合执法力度,为有效的整顿建筑市场经济秩序和规范工程造价计价活动,在贯彻执行建设部第107号部长令《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的基础上,在更高层次法律法规中明确工程造价监督管理的地位和责任,特别是国有投资工程造价的监督管理应得到加强,使工程建设各方主体在工程造价计价活动中有法可依,其合法权益在法律法规中得到保护。

    四、建立工程造价全过程管理体系,提高政府投资工程的效益。

    在建立和推进工程造价全过程管理体系工作中,政府主管部门将加强工程造价管理体制和机制方面的研究,借鉴国外工程造价全过程管理中开展全要素、全团队造价管理的经验,以政府投资工程管理体制改革为契机,探索全过程工程造价管理体系的建立。当前在建立市场形成工程造价机制的工作中做好几项具体工作,一是要充分发挥工程造价咨询单位在工程造价管理中的作用,重点培育和发展面向社会提供中介服务工程造价咨询单位,引导工程造价咨询单位开展全过程造价咨询工作;二是在《计价规范》的贯彻执行中,与有关部门配合,研究做好工程量清单商务标评标的办法和相应的合同管理办法,充分发挥工程量清单计价在招标投标竞争定价机制的作用;三是为了准确反映工程造价各项费用构成,会同国家发展与改革委、财政部尽快制定新的建设项目其他费用项目划分和建筑安装工程费用项目组成标准;四是根据国家投资项目的需要,适时组织制定和修订为建设项目投资决策服务的可行性研究方法与有关参数、造价指标和指数,利用先进的计算机和信息管理手段,加强造价资料和有关信息收集整理,提高政府投资工程造价管理水平。